La politique industrielle fait son grand retour en Asie de l’Est

Auteur : Arianto A Patunru, ANU

Depuis que la Banque mondiale a publié Le miracle de l’Asie de l’Est En 1993, une myriade d’études débattant des mérites de la politique industrielle ont été publiées.

Les partisans soutiennent que le succès de Hong Kong, de la Corée du Sud, de Singapour et de Taiwan était dû à des politiques industrielles sélectives, notamment des politiques commerciales et de protection, des contrôles de capitaux et des restrictions sur le marché du travail. Les critiques soutiennent que la croissance impressionnante des « tigres » d’Asie de l’Est était, au contraire, le résultat de stratégies économiquement orthodoxes telles qu’une gestion macroéconomique stable, des mesures de promotion des exportations non discriminatoires et fondées sur des incitations, la stabilité des taux de change et l’engagement en faveur du capital humain. formation.

Aujourd’hui, trois décennies plus tard, la politique industrielle semble avoir fait son retour. En Indonésie, où la lenteur de la croissance industrielle est préoccupante, le président Joko Widodo promeut une politique industrielle militante en poursuivant le processus de « dévalorisation ». Il a interdit les exportations de minerai de nickel pour encourager la transformation nationale et, motivé par une augmentation significative des exportations de nickel transformé, a étendu sa stratégie à la bauxite et à d’autres minéraux ainsi qu’à des ressources telles que l’huile de palme brute et les algues.

Cette stratégie est une pierre de touche du nouveau plan national de développement à long terme 2025-2045 de l’Indonésie. En Malaisie, le nouveau plan directeur industriel 2030 vise à construire des industries plus compétitives et à « faire progresser la complexité économique ». La Corée du Sud et le Japon ont également adapté leur politique industrielle pour encourager leurs industries de semi-conducteurs à concurrencer la Chine et les États-Unis.

Dans le passé, les politiques industrielles étaient largement orientées vers le marché intérieur, subventionnant l’expansion de certains secteurs plutôt que d’autres. À mesure que les pays s’engageaient davantage dans le commerce international, des politiques ont été utilisées pour affecter les flux transfrontaliers de biens et de services. Les politiques industrielles et commerciales ne fonctionnent pas de manière isolée.

Les politiques industrielles récentes à des fins commerciales prennent de nombreuses formes, par opposition aux droits d’importation brutals couramment utilisés dans le passé. Les stratégies les plus utilisées au niveau mondial sont le financement du commerce, les prêts d’État, les subventions financières, l’aide financière pour développer les marchés étrangers, l’approvisionnement local, les garanties de prêt et les tarifs d’importation. Dans des pays comme l’Indonésie, le Vietnam, la Thaïlande, la Malaisie et la Chine, les politiques industrielles fréquemment utilisées comprennent l’injection de capitaux et la prise de participations, les mesures antidumping, les allégements fiscaux ou sociaux, les prêts d’État et les subventions financières.

Plusieurs raisons expliquent la résurgence de la politique industrielle. Les chocs économiques tels que la crise financière mondiale et la pandémie de COVID-19 ont accru l’appétit pour l’intervention gouvernementale. La récente législation américaine relative à l’inflation, aux chaînes d’approvisionnement en semi-conducteurs et à l’emploi constitue un moteur important de la politique industrielle. C’est également le cas du plan industriel Green Deal de l’UE et de l’initiative Made in China 2025. Une telle adoption de la politique industrielle par les grandes puissances économiques a motivé d’autres pays à emboîter le pas.

Dans le même temps, le système commercial mondial est devenu plus fragmenté et l’OMC s’est affaiblie. Les pays membres ont introduit des mesures commerciales qui ne sont pas juridiquement conformes aux réglementations de l’OMC.

La lecture erronée de l’histoire par les décideurs politiques a également repopularisé la politique industrielle. La fausse croyance selon laquelle les pays les plus riches ont réussi parce qu’ils ont protégé le secteur manufacturier a donné de la respectabilité aux arguments en faveur de la politique industrielle. La politique industrielle est également liée aux agendas politiques. En Indonésie, par exemple, la politique industrielle est souvent liée au nationalisme et à l’autosuffisance, objectifs qui trouvent leurs racines dans l’histoire coloniale du pays. À cet égard, la politique industrielle indonésienne sous forme de protection commerciale est plus simple, plus rapide et politiquement populaire.

La plupart des politiques industrielles mises en œuvre en Asie de l’Est visent à accroître la valeur ajoutée intérieure. Dans le même temps, les gouvernements souhaitent établir une intégration verticale dans la chaîne de valeur mondiale. Ces deux objectifs sont contradictoires : les chaînes de valeur mondiales impliquent le découpage des processus de production au-delà des frontières, ce qui réduit la valeur ajoutée nationale dans chaque processus.

L’accent mis sur la part de la valeur ajoutée nationale dans les exportations comme critère politique est une erreur. Premièrement, la production destinée aux marchés d’exportation nécessite des intrants de haute qualité achetés sur le marché mondial pour maintenir la compétitivité. Deuxièmement, les recettes totales d’exportation dépendent du volume plutôt que de l’unité de valeur ajoutée. Troisièmement, la production intermédiaire est généralement à forte intensité de capital, tandis que l’assemblage final est à forte intensité de main-d’œuvre, de sorte que le déplacement de la production nationale vers cette dernière générerait de meilleurs emplois dans des pays comme l’Indonésie. Enfin, dans le cas des pays riches en ressources, la plupart des grands producteurs exportent de grandes quantités à l’étranger pour être transformées, car la demande intérieure et la capacité de transformation sont bien inférieures.

Il existe des domaines dans lesquels la politique industrielle est justifiable. L’une est en réponse au changement climatique. Les problèmes environnementaux impliquant des externalités, il est probable que les interventions de l’État dans ce domaine vont augmenter. Le défi est de savoir comment dissocier l’objectif d’atténuation des externalités climatiques de la protection des industries nationales contre la concurrence étrangère. Les industries des semi-conducteurs et des batteries pour véhicules électriques en sont des exemples.

Comme dans d’autres régions du monde, il semble que le recours à la politique industrielle en Asie de l’Est demeurera un facteur, voire un problème croissant. Ce n’est pas nécessairement une mauvaise chose. Pour garantir que la politique ne vise pas simplement à choisir les gagnants, mais à améliorer la productivité de l’économie dans son ensemble, elle devrait donner la priorité aux mesures ayant le moins de distorsions – des incitations plutôt que des objectifs et des taxes à l’exportation plutôt que des interdictions d’exportation.

Des politiques complémentaires sont également nécessaires. Il s’agit notamment des réformes du marché du travail, de la bureaucratie et de la réglementation. Les gouvernements devraient se concentrer sur les problèmes nationaux et rechercher la solution la plus appropriée, et non se contenter de copier les autres. Ils devraient également noter que de nombreux pays sont devenus avancés ou connaissent un développement rapide, en grande partie grâce à la mondialisation, alors que de nombreuses politiques industrielles passées ont échoué.

L’Asie de l’Est et des pays comme l’Indonésie et la Malaisie doivent trouver le bon équilibre entre politiques industrielles et commerciales afin de ne pas perdre les avantages de leur participation au commerce mondial. Les décideurs politiques ne devraient pas oublier les échecs passés de la politique industrielle, illustrés par l’échec de la transition de la Malaisie et de l’Indonésie des composants automobiles japonais et coréens vers des pièces produites dans le pays ou par la tentative ratée de la Nihon Aircraft Manufacturing Corporation, financée par le gouvernement, de commercialiser un avion de ligne civil économiquement viable au Japon.

Arianto A Patunru est membre du projet ANU Indonésie et membre du département d’économie Arndt-Corden de la Crawford School of Public Policy de l’Université nationale australienne.

Cet article paraît dans l’édition la plus récente de Forum trimestriel de l’Asie de l’Est,’Politique industrielle 2.0‘, Vol 15, n°4.