Qu’est-ce que la réunification allemande peut apprendre au Royaume-Uni sur la mise à niveau ?

Dans son discours de mise à niveau en juillet, Boris Johnson a établi des parallèles entre le défi actuel auquel est confronté le Royaume-Uni et la réunification allemande. La comparaison est attrayante – juste après la réunification, la productivité dans l’ex-Allemagne de l’Est (y compris Berlin) était d’environ 60 % de l’ancienne Allemagne de l’Ouest, elle est maintenant d’environ 85 %.

Bien que l’ex-Allemagne de l’Est n’ait pas encore complètement comblé l’écart entre elle-même et l’ex-Allemagne de l’Ouest, elle dispose désormais d’un PIB par habitant plus élevé que de nombreuses régions du nord de l’Angleterre et du Pays de Galles et a fait de grands progrès en matière de croissance de l’emploi et des salaires.

Dans cet esprit, que peut enseigner l’Allemagne au Royaume-Uni sur la mise à niveau ?

Le nivellement vers le haut nécessitera un financement important à long terme

La réunification n’a pas été bon marché. Au total, on estime que jusqu’à 2 000 milliards d’euros ont été dépensés pour le projet de réunification entre 1990 et 2014. Cela équivaut à environ 71 milliards de livres sterling chaque année. À titre de comparaison, le fonds de nivellement du Royaume-Uni est de 4,8 milliards de livres sterling au total. À ce jour également, presque tous les anciens États fédéraux est-allemands sont encore les principaux bénéficiaires des paiements de le régime de péréquation financière.

La figure 1 montre la composition estimée des coûts en un an, 2003. Cette année-là, 45 % de l’argent dépensé pour la réunification a pris la forme de transferts financiers via le système de protection sociale (tels que les pensions ou les allocations de chômage) pour soutenir le niveau de vie dans l’ex-Allemagne de l’Est. D’autres domaines de dépenses plus importants étaient les investissements dans les infrastructures et les politiques de croissance telles que le soutien aux entreprises.

Bien que tous les domaines de dépenses ne soient pas pertinents dans le contexte britannique, la somme d’argent que le gouvernement fédéral allemand a dépensée et le calendrier montrent un engagement qui a duré plus longtemps qu’un seul mandat parlementaire ou l’agenda politique d’un seul parti.

Le programme clé «Développement de l’Allemagne de l’Est” (« Reconstruire l’Allemagne de l’Est ») a été lancé avec l’ambition de ne se terminer qu’une fois qu’il aura réussi à créer des conditions de vie égales, c’est-à-dire qu’il a été conçu pour survivre aux changements dans la composition politique du gouvernement fédéral.

Figure 1 : Différents coûts de la réunification en 2003

Source : Halle Institute for Economic Research (IfW) Halle, 2003

Les politiques individuelles avaient souvent une très longue durée et s’inscrivaient dans des stratégies globales qui avaient des objectifs économiques spécifiques. À titre d’exemple, le tableau 1 montre tous les programmes depuis 1990 qui ont contribué à l’objectif primordial de rendre les anciennes villes et villages de l’Allemagne de l’Est plus attrayants et d’empêcher le déclin démographique du fait que les jeunes Allemands de l’Est partent pour de meilleures opportunités en Allemagne de l’Ouest.

Les programmes principaux avaient une durée d’environ 20 ans, tandis que les programmes plus petits portaient sur des défis spécifiques. La programme du centre entre 2008 et 2010, par exemple spécifiquement axé sur les centres-villes.

Si le Royaume-Uni a l’intention de tirer des leçons de l’expérience allemande, il doit d’abord convenir d’un objectif clair – par exemple combler l’écart de productivité régionale du Royaume-Uni. Deuxièmement, il devrait mettre en place des programmes bénéficiant du soutien de tous les partis et donc indépendants des changements de gouvernement. Troisièmement, il devrait fournir à ces programmes un financement suffisant.

Tableau 1 : Différents programmes dédiés au développement urbain entre 1990-2010

Source : Institut fédéral de recherche sur la construction, l’urbanisme et l’aménagement du territoire (BBSR), 2010

Un changement institutionnel complet peut se produire en très peu de temps – si la motivation est là

L’ancienne Allemagne de l’Est ne s’est pas contentée de faire passer son économie politique du communisme à l’économie de marché libérale. Il a également complètement transformé son structure de gouvernance centralisée à un système fédéral doté d’une forte autonomie municipale.

Les défis sont énormes d’un point de vue institutionnel et ont nécessité de trouver le personnel adéquat et d’établir de nouvelles méthodes de travail. Malgré ces obstacles, l’ancienne Allemagne de l’Est a subi une réforme complète. Il a réintroduit les gouvernements des États et leur a donné des pouvoirs étendus sur la fiscalité et les domaines politiques tels que l’éducation et la santé.

Fondamentalement, un gouvernement local plus fort et une plus grande décentralisation ont été accomplis en réduisant le nombre de conseils locaux. En 2001, le nombre de municipalités de l’ex-Allemagne de l’Est avait diminué de 44 %, et de 65 pour centt d’ici 2017 (Tableau 2).

En remplaçant de nombreuses autorités locales faibles par des autorités moins fortes, le gouvernement local de l’ancienne Allemagne de l’Est a pu jouer un rôle important dans le rattrapage de la prospérité de l’Allemagne de l’Ouest. Cette réforme a été soutenue par des fonds non cantonnés du Fonds de l’unité allemande.

Tableau 2 : Réformes régionales (niveau communal) en Allemagne de l’Est

Source : Agence fédérale pour l’éducation civique (bzp), 2019

Le patchwork complexe de gouvernement local du Royaume-Uni a également besoin d’une réforme du gouvernement local. Actuellement, les dirigeants politiques locaux disposent de peu de leviers pour maîtriser des domaines politiques cruciaux tels que les transports locaux et la planification, ce qui limite leur capacité à contribuer au succès du nivellement.

Une réponse courante aux propositions de réorganisation du gouvernement local ici est de dire que ce serait trop difficile et que cela servirait de distraction au niveau supérieur. Mais si le défi du nivellement par le haut est comparable à celui de la réunification de l’Allemagne, alors l’expérience allemande montre que c’est possible – et nécessaire.

Les villes ont dans une certaine mesure entraîné la reprise économique dans l’ex-Allemagne de l’Est, mais elles sont toujours à la traîne par rapport à leurs voisines occidentales

Peu de temps après la réunification en 1992, toutes les parties de l’ex-Allemagne de l’Est étaient à la traîne par rapport à leurs homologues de l’ouest de l’Allemagne en termes de productivité (graphique 2). Cependant, les grandes villes telles que Leipzig ou Dresde ont surpassé les petites villes, villes et villages de l’est de l’Allemagne. C’est ce que les économistes s’attendent à voir dans des économies urbaines et régionales performantes.

Malgré cela, cependant, les grandes villes de l’est de l’Allemagne ont encore moins bien performé que les petites villes de l’ouest de l’Allemagne.

Figure 2 : PIB par travailleur dans les municipalités de l’Est et de l’Ouest

Source : Services statistiques de la fédération et des Länder, 2019

Remarque : Grandes villes de l’Ouest : Stuttgart, Munich, Düsseldorf, Cologne, Essen, Hambourg, Dortmund, Francfort. Grandes villes de l’Est : Berlin, Leipzig, Dresde.

Remarque : les données de productivité pour le Mecklembourg-Poméranie occidentale, la Basse-Saxe et la Sarre concernent 2000 au lieu de 1992.

Depuis 2019, ce tableau a en partie changé. La figure 2 montre que l’écart entre les autres régions de l’ancien Est et de l’Ouest s’est presque comblé. Mais les grandes villes de l’ancien Est sont encore largement à la traîne de leurs homologues occidentales, ce qui explique pourquoi l’ancien Est est toujours à la traîne de l’Ouest.

En effet, les premiers ont eu du mal à attirer des emplois plus qualifiés, comme le montre le graphique 3. Dresde et Leipzig ont des parts d’emploi plus faibles dans les industries à forte valeur ajoutée que, par exemple, Francfort ou Düsseldorf, ce qui les rend moins productives. Cela a des implications non seulement pour les villes elles-mêmes, mais aussi pour les emplois qu’elles peuvent offrir aux personnes vivant dans les villes et villages voisins.

Figure 3 : Structure industrielle des grandes villes allemandes et britanniques (sans capitales)

Source : Agence fédérale pour l’emploi, 2019 ; ONS 2018.

Pourtant, bien qu’elles aient moins bien réussi que leurs voisines occidentales, Leipzig, Dresde et Berlin obtiennent toujours de meilleurs résultats que la majorité des grandes villes britanniques en termes de parts d’emplois à haute valeur ajoutée. Cette sous-performance illustre pourquoi les grandes villes doit être au cœur du débat sur le nivellement par le haut au Royaume-Uni.

Environ 2 000 milliards d’euros plus tard, l’ex-Allemagne de l’Est n’a toujours pas été entièrement stabilisée, mais l’écart entre l’Est et l’Ouest s’est certainement rétréci. Les décideurs politiques britanniques devraient tirer les leçons de l’expérience allemande : l’engagement à long terme du gouvernement fédéral envers le projet, l’ampleur des financements engagés et son soutien aux villes en tant que créateurs nécessaires de prospérité économique pour toute l’ancienne Allemagne de l’Est.