Lorsque les dirigeants des pays les plus puissants du monde se réuniront au sommet du G20 à Bali la semaine prochaine, ne vous attendez pas à ce que l’Union européenne présente un front uni.
Plutôt que de se coordonner, les deux principaux responsables du bloc – la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen et le président du Conseil européen Charles Michel – sont plus susceptibles de s’éviter, les membres du personnel participant à l’organisation du voyage sous des instructions strictes pour éviter tout chevauchement d’itinéraires.
Au cours des près de trois ans qui se sont écoulés depuis le début de leur mandat, les relations entre Michel et von der Leyen ont connu une rupture extraordinaire, le personnel des deux institutions étant découragé de communiquer et les deux dirigeants se fermant mutuellement des rencontres avec des dignitaires étrangers.
Le partenariat dysfonctionnel n’a pas seulement un impact sur l’agenda législatif et politique de l’UE, qui dépend d’un délicat exercice d’équilibre interinstitutionnel. Il menace également de saper la position de l’UE dans le monde.
L’une des pièces maîtresses du G20 sera une rencontre entre Michel et le dirigeant chinois Xi Jinping prévue en marge du sommet. Compte tenu des divisions au sein de l’UE sur la façon de traiter avec Pékin, cela s’annonce comme une réunion cruciale. Mais von der Leyen n’a pas été invité. La raison? Son refus d’autoriser Michel à assister à une réunion avec le Premier ministre indien Narendra Modi au G7 en Allemagne en juin.
La rivalité entre la Commission et le Conseil a longtemps été un défi en raison d’une tension structurelle inhérente au système byzantin de l’UE.
La Commission est le bras exécutif du bloc, avec la capacité de proposer des lois, plaçant son président au cœur de presque toutes les initiatives de l’UE. Mais le Conseil est l’endroit où les chefs d’État ou de gouvernement se réunissent pour transformer leurs propositions en lois. Bien que son président joue un rôle de coordination, modérant le débat entre les vrais décideurs, la position est sans doute plus proche de là où réside le véritable pouvoir du bloc.
Avec les deux rôles attribués à des domaines de responsabilité qui se chevauchent, le résultat est une confusion supplémentaire à la question séculaire souvent attribuée à Henry Kissinger – qui appelez-vous quand vous voulez appeler l’Europe ? (Le Parlement européen, avec son propre président, fournit un troisième centre de pouvoir, mais peu de gens diraient qu’il est autre chose qu’un frère cadet des deux autres).
Le conflit de personnalités entre les titulaires actuels a porté la compétitivité interinstitutionnelle à un autre niveau, selon plusieurs responsables de l’UE, y compris ceux qui ont travaillé sous les administrations précédentes lorsque Jean-Claude Juncker dirigeait la Commission et Donald Tusk était président du Conseil.
Les rencontres entre von der Leyen et Michel sont pratiquement inexistantes, même à l’approche des sommets du Conseil européen, généralement le forum où l’UE progresse sur les grands défis stratégiques et immédiats auxquels le bloc est confronté.
Les responsables d’autres pays et d’organismes internationaux ne savent souvent pas qui devrait être leur interlocuteur. Les membres du personnel des deux institutions font état d’une attitude de tit-for-tat entre la Commission et le Conseil en ce qui concerne la participation aux réunions avec des tiers. Au cours des discussions continues sur la crise alimentaire mondiale, les représentants des Nations Unies ont été surpris lorsqu’un haut responsable de l’UE qui avait déjà participé aux pourparlers a été soudainement exclu des réunions suivantes.
“La communication est complètement rompue”, a déclaré un responsable qui a souhaité rester anonyme.
Von der Leyen sur le canapé
Lorsque von der Leyen et Michel ont été choisis pour diriger les deux institutions européennes les plus puissantes en 2019, ils formaient un couple improbable. Von der Leyen, ministre de la Défense dans le gouvernement de la chancelière allemande Angela Merkel, avait passé la majeure partie de sa carrière dans la politique intérieure ; Michel, ancien Premier ministre belge issu d’une grande famille politique, avait plus d’expérience dans l’UE, ayant siégé autour de la table du Conseil européen en tant que dirigeant de son pays.
Les deux partageaient certaines similitudes biographiques. Tous deux venaient de familles imprégnées de politique. Le père de Von der Leyen a été directeur général de la division de la concurrence de l’UE dans les années 1970 et a ensuite connu une carrière réussie dans la politique allemande au niveau de l’État ; Le père de Michel était un ministre belge des Affaires étrangères bien connu, un commissaire européen et un membre du Parlement européen.
Mais en termes de personnalité, les deux sont très différents. Von der Leyen, médecin et mère de sept enfants, est analytique et soigneusement contrôlée. Michel est un leader à la voix douce et au col roulé avec un penchant pour la poésie. Lorsqu’il a épousé son partenaire de longue date l’année dernière, il a invité les épouses des dirigeants européens à dîner et à une visite spéciale d’une exposition d’œuvres de l’artiste britannique David Hockney au Palais des beaux-arts Bozar de Bruxelles.
Selon les responsables, la relation a commencé calmement. “Il y a eu quelques ratés mineurs, mais rien d’inattendu”, a déclaré un responsable de l’UE. Dans les premiers mois, le secrétariat du Conseil a programmé une réunion hebdomadaire l’après-midi entre Michel et von der Leyen tous les lundis.
Mais bien que les réunions se soient rapidement arrêtées, les choses ne se sont complètement effondrées qu’en avril 2021 après que les deux dirigeants se sont rendus en Turquie pour rencontrer Recep Tayyip Erdoğan.
Les caméras ont capté la réaction choquée de von der Leyen lorsque Michel a rapidement accroché la seule chaise à côté du président turc, la laissant s’asseoir sur un canapé en face du ministre turc des Affaires étrangères. La présidente de la Commission, la première femme à occuper ce poste, a déclaré plus tard au Parlement européen qu’elle avait été “blessée” par l’incident, accusant le camouflet de sexisme.
Surnommé “Sofagate”, l’incident est devenu viral dans le monde entier, les récriminations mutuelles (sinon toujours publiques) entraînant une spirale descendante dans les relations qui n’a fait qu’empirer depuis.
Au plus fort du tumulte, il a été largement rapporté que Michel a ajouté l’insulte à l’injure en annulant un déjeuner régulier du lundi avec von der Leyen en raison d’un conflit avec la visite d’un chef d’État africain. Aujourd’hui, les responsables du Conseil affirment que von der Leyen avait annulé à plusieurs reprises les déjeuners de travail, même avant le Sofagate. “En réalité, cela n’a jamais eu lieu chaque semaine.” Les responsables de la Commission affirment que les deux se rencontrent “presque” chaque semaine dans divers forums, bien que le tête-à-tête prévu ait été abandonné.
En revanche, les prédécesseurs de von der Leyen et Michel, Juncker et Tusk, se sont rencontrés la plupart des semaines et ont entretenu de bonnes relations de travail, aidés par leur précédente connaissance en tant que Premiers ministres et malgré des divergences sur des questions politiques telles que la migration.
En ce qui concerne Sofagate, Michel semble avoir mis du temps à apprendre sa leçon.
En février 2022, après des mois passés au pilori dans la presse, il est resté silencieux lors d’une séance de photos de poignée de main avec des responsables africains lorsque le ministre ougandais des Affaires étrangères est passé devant von der Leyen pour lui saisir la main, puis celle d’Emmanuel Macron. (Le président français a gentiment suggéré au dignitaire africain qu’il pourrait souhaiter saluer le président de la Commission.)
Tensions publiques
La rupture des relations a commencé à empiéter sur le fonctionnement de l’UE, selon des responsables des deux institutions.
Bien que les deux dirigeants apparaissent côte à côte lors des conférences de presse post-sommet, le dialogue sur les questions quotidiennes entre les dirigeants et leurs proches est pratiquement inexistant.
Pendant les années Juncker-Tusk, les dirigeants du Conseil et de la Commission se réunissaient régulièrement avant les sommets de l’euro avec les présidents de la Banque centrale européenne et de l’Eurogroupe, l’organe informel des ministres des finances de la zone euro. Depuis 2019, cependant, le rassemblement n’a pas eu lieu – alors même que les difficultés économiques du bloc se sont aggravées.
Le personnel du Conseil est obligé de “chasser l’information comme les journalistes”, a déclaré un responsable du siège de l’immeuble Europa de l’institution, se plaignant que la Commission n’informe pas Michel de ses propositions à venir, même si ces initiatives auront finalement besoin du soutien des gouvernements nationaux qu’il marche avec.
Le cabinet Michel prend généralement connaissance des propositions de la Commission en même temps que les « sherpas » ou représentants des pays membres. “C’est un combat constant pour amener les deux parties à partager des informations”, a déclaré un responsable du Conseil. (Les fonctionnaires de la Commission soulignent que c’est la prérogative de la Commission de proposer une législation sans contribution du Conseil.)
La rupture de la communication a incité certains commissaires européens à recourir directement au personnel du Conseil pour s’assurer que leur dossier ou leur portefeuille est mis en évidence dans les conclusions du Conseil, les documents officiels reflétant les décisions prises par les dirigeants nationaux lors des sommets de l’UE.
Les chaînes privées étant inutilisées, les tensions ont débordé sur les chaînes publiques, notamment sur la gestion de la crise énergétique. Cette semaine, dans une lettre vue par POLITICO, Michel a dénoncé von der Leyen pour ne pas avoir présenté de proposition de plafonnement des prix du gaz naturel, après que les dirigeants nationaux en aient appelé lors de leur sommet d’octobre.
La méfiance s’est également propagée aux problèmes de sécurité. Une fois, pendant la pandémie de COVID, lorsque le chef de cabinet de von der Leyen, Bjoern Seibert, et un commissaire européen ont voulu parler à un homologue de haut niveau de l’administration américaine, la délégation a décidé de se rendre dans la périphérie de Bruxelles pour utiliser la ligne sécurisée dans siège de l’OTAN plutôt que d’utiliser les installations du Conseil de l’autre côté de la rue.
Ce n’est que cette année que la Commission a obtenu sa propre salle sécurisée pour passer des appels aux États-Unis.
“Les deux responsables”
Dans le concours entre les deux dirigeants, von der Leyen est considéré comme ayant le dessus. Bien que Michel représente officiellement l’UE lors d’événements extérieurs, le président de la Commission est devenu le dirigeant le plus en vue de l’UE, en particulier en ce qui concerne les relations avec Washington.
Depuis l’assaut tous azimuts de la Russie contre l’Ukraine, l’administration du président américain Joe Biden a cultivé une relation de travail étroite avec l’équipe de von der Leyen, coopérant étroitement en particulier dans le domaine des sanctions.
Michel, en revanche, peine à percer. Lorsque le Premier ministre canadien Justin Trudeau s’est rendu à Bruxelles en mars, le protocole dictait qu’il rencontrait le président du Conseil. Mais la délégation canadienne a insisté pour qu’il rencontre également von der Leyen, signe de sa réputation internationale.
“Franchement, le point de vue est que Michel a déçu, mais von der Leyen a dépassé les attentes dans son rôle”, a déclaré un fonctionnaire de longue date de la Commission.
Mais en ce qui concerne la rupture des relations, les responsables conviennent généralement que les deux dirigeants sont à blâmer – Michel pour sa mauvaise gestion d’incidents comme Sofagate et von der Leyen pour son penchant à garder un contrôle étroit au détriment de la collaboration.
“Honnêtement, ils sont tous les deux responsables”, a déclaré un responsable de l’UE. «Vous avez également eu des tensions dans le passé, mais au final, cela a toujours été une question de personnalités. Leurs prédécesseurs ont réalisé qu’il était dans leur intérêt à tous les deux de trouver une relation de travail stable.
Un autre responsable de longue date de l’UE a déclaré que les relations interinstitutionnelles n’avaient jamais été aussi faibles.
“Cela n’a aucun sens que le chef de la Commission européenne et le président du Conseil européen se battent”, a déclaré le responsable.
“En cas de crise, l’UE est censée se rassembler”, a ajouté le responsable. « Oui, structurellement les deux institutions sont en conflit. Il n’y a parfois pas de division claire du travail. Mais nous avons besoin d’adultes dans la salle.
Joshua Posaner et Barbara Moens ont contribué au reportage.
CORRECTION : Une version antérieure de cet article utilisait le mauvais titre pour Justin Trudeau. Il est premier ministre du Canada.
