À la recherche d’une solution durable de l’ASEAN à la crise actuelle au Myanmar

18 septembre 2023

PHNOM PENH – La présidence indonésienne de l’ASEAN en 2023 a pris fin avec la conclusion du 43e sommet de l’ASEAN la semaine dernière. L’année avait commencé avec de grands espoirs de solution à la crise au Myanmar, l’Indonésie appelant au « retour de la démocratie » dans cet État contrôlé par l’armée, ce qui a conduit à l’adoption du Consensus en cinq points (5PC) du bloc en 2021.

Dans l’ensemble, il n’y a pas de progrès significatif sur le terrain aujourd’hui. La junte militaire contrôle les centres urbains malgré les attaques sporadiques des forces de la résistance. Les organisations armées ethniques détiennent ou exercent toujours une influence dans de vastes zones rurales. Les Forces de défense du peuple mènent des attaques quotidiennes contre les colonnes et les avant-postes militaires du Myanmar, et les pertes au combat s’accumulent. Et la misère des personnes déplacées, notamment des Rohingyas, perdure sans relâche dans tout le pays.

Néanmoins, les dirigeants de l’ASEAN ont publié une déclaration plus ferme lors du sommet, facilitée cette fois par un processus moins controversé. Ils ont appelé en particulier l’armée du Myanmar à désamorcer et à cesser ses attaques contre les civils. Les dirigeants ont également convenu de créer un mécanisme de consultation informelle entre les présidents précédent, actuel et suivant (connu sous le nom de « troïka »).

Ils ont en outre décidé que les Philippines assumeraient la présidence de l’ASEAN en 2026 à la place du Myanmar, tout en maintenant la « désinvitation » du Myanmar aux futurs sommets et réunions des ministres des Affaires étrangères. Peut-être plus important encore, les dirigeants de l’ASEAN ont appelé à une approche « durable » pour mettre en œuvre les 5PC et à impliquer toutes les parties prenantes du Myanmar dans le processus.

Le leadership de l’Indonésie cette année dans la crise du Myanmar ne doit pas être sous-estimé. Non seulement elle a soutenu la position de l’ASEAN concernant les « représentants non politiques » au sommet et à la réunion des ministres des Affaires étrangères, mais Jakarta a également créé un bureau distinct de l’envoyé spécial de l’ASEAN au Myanmar pour garantir que son engagement régulier et étendu avec un plus grand nombre de parties prenantes puisse se poursuivre sans mettre à rude épreuve l’ASEAN. Ministre indonésien des Affaires étrangères.

Le ministre des Affaires étrangères Retno LP Marsudi a également tenté de convoquer tous les envoyés spéciaux au Myanmar de différents pays et organisations, dont la Chine et l’ONU, dans le but de promouvoir une meilleure coordination à l’appui du 5PC.

Surtout, l’Indonésie a parlé à divers dirigeants des groupes ethniques du Myanmar ainsi qu’aux parties prenantes par le biais d’une « diplomatie tranquille », ou de conversations informelles et discrètes dirigées par le chef du bureau de l’envoyé spécial, I Gede Ngurah Swajaya. Cela crée un précédent important selon lequel ces groupes ethniques sont des parties prenantes clés dans tout processus en cours et que l’envoyé spécial n’est pas tenu de rencontrer uniquement les parties approuvées par le Conseil d’administration de l’État (SAC) au pouvoir au Myanmar.

En réunissant les parties prenantes du Myanmar en Indonésie pour ces conversations, Jakarta a également créé un espace sûr en dehors du Myanmar où elles pourraient se rassembler et se parler. Et en écoutant patiemment les points de vue des diverses parties prenantes, l’Indonésie a également renforcé leur confiance dans le fait que l’ASEAN pourrait jouer un rôle dans la transformation de la crise.

Mais la diplomatie discrète a aussi ses défauts. Les parties prenantes du Myanmar et la communauté politique internationale dans son ensemble ont été laissées dans l’ignorance quant à la nature et au contenu de ces engagements. Les objectifs et les résultats des engagements n’ont pas non plus été clairement précisés, ni les progrès réalisés.

Les critiques pourraient faire valoir que cette approche hautement centralisée et non transparente est finalement inefficace lorsque d’autres pourraient tenter de combler le vide en favorisant leurs propres mécanismes respectifs, tels que les dialogues non-ASEAN Track 1.5.

Plus généralement, l’ASEAN n’a toujours pas de feuille de route pour la mise en œuvre du 5PC. Bien que le sommet ait réclamé un tel plan durable, l’Indonésie n’en a pas mis en œuvre. Le manque de clarté institutionnelle concernant le bureau de l’envoyé spécial, par exemple quant à la possibilité de le transmettre au président suivant, a exacerbé ce problème. Comme la crise aux multiples facettes du Myanmar ne sera pas résolue dans un avenir proche, un mécanisme institutionnalisé et durable de l’ASEAN, soutenu par une organisation multi-présidente, est impératif.

Alors que le Laos assume la présidence de l’ASEAN jusqu’en 2024, comment l’ASEAN pourrait-elle repenser son approche du Myanmar ?

Premièrement, les institutions : le bureau de l’envoyé spécial de l’ASEAN au Myanmar pourrait être institutionnalisé, avec une réserve de fonds dédiée au soutien du personnel à plein temps (et non des diplomates ad hoc) qui transcenderait la durée de la présidence tournante du bloc.

Un tel bureau pourrait comprendre des représentants d’autres États membres de l’ASEAN qui travailleraient en tant qu’officiers régionaux plutôt que de représenter leur pays. Le bureau, dirigé par l’envoyé spécial, pourrait également être soutenu par des adjoints chargés de tâches spécifiques, telles que la coordination de l’aide humanitaire, la surveillance des cessez-le-feu et l’engagement des parties prenantes pour préparer le terrain à un dialogue inclusif.

Deuxièmement, la vision. L’ASEAN doit élaborer une feuille de route à moyen terme, sur trois à cinq ans, pour mettre en œuvre les 5PC avec des indicateurs mesurables. Cela définirait les conditions minimales pour la « réintégration » du Myanmar dans l’ASEAN, date à laquelle le rôle de l’envoyé spécial serait terminé. Cette feuille de route de l’ASEAN serait différente, mais complémentaire, de la feuille de route du Myanmar vers la paix.

Cela contribuerait à maintenir l’ASEAN dans son esprit de non-ingérence. Une feuille de route de l’ASEAN pourrait également atténuer les pressions et tempérer les attentes d’un président de l’ASEAN qui « réussirait » au cours de son mandat d’un an. Chaque président s’appuierait plutôt sur les progrès et soutiendrait le travail de l’envoyé spécial de l’ASEAN.

Enfin, la coordination. Le premier niveau est celui de l’ASEAN-moins. Des liens plus forts, une intention commune et une ouverture entre l’Indonésie et la Thaïlande contribuent à faire avancer la crise au Myanmar. On peut soutenir que si l’Indonésie a gagné la confiance de nombreuses parties prenantes au Myanmar grâce à ses efforts d’engagement, la Thaïlande dispose d’une influence en tant qu’État de première ligne et grâce à ses liens avec le SAC. L’ASEAN n’aura une chance de sortir de la crise que si ces deux membres travaillent ensemble.

Le deuxième niveau est l’ASEAN-plus. Le soutien d’acteurs extérieurs est essentiel, réunissant les envoyés spéciaux internationaux et régionaux de l’ASEAN et de la Chine, de l’Inde, du Japon, de l’UE, de l’ONU et de la Thaïlande, éventuellement par le biais d’un forum de coordination conjointe.

Les institutions, la vision et la coordination sont les trois piliers sur lesquels l’ASEAN peut s’appuyer pour faire face à la crise du Myanmar. Le chemin pour renverser les vieilles accusations de manque d’unité et de crédibilité de l’ASEAN sera long et ardu. Mais pour le peuple du Myanmar, l’enjeu est bien plus important.

Lina Alexandra est chef du Département des relations internationales du Centre d’études stratégiques et internationales (CSIS).

Andrew Ong est directeur de recherche à la Fondation Surin Pitsuwan.

Min Zin est directeur exécutif de l’Institut pour la stratégie et la politique.