L’ordonnance de Delhi est une prise de pouvoir éhontée

« L’ordonnance soulève de multiples questions juridiques et politiques concernant le fédéralisme, la démocratie, la responsabilité bureaucratique, l’élaboration des lois exécutives et le contrôle judiciaire » | Crédit photo : SHIV KUMAR PUSHPAKAR

Le 19 mai de cette année, le gouvernement de l’Union a promulgué une ordonnance modifiant la Loi de 1991 sur le gouvernement du territoire de la capitale nationale de Delhi (NCTD) qui a effectivement annulé le jugement de la Cour suprême du 11 mai sur les pouvoirs en matière de nominations bureaucratiques à Delhi. Après une longue bataille juridique de huit ans, un banc de la Constitution de cinq juges dirigé par le juge en chef de l’Inde DY Chandrachud avait unanimement conclu que le gouvernement élu de Delhi avait des pouvoirs législatifs et administratifs sur les «services».

L’ordonnance supprime l’entrée 41 (services) de la liste d’État du contrôle du gouvernement de Delhi et crée une autorité de la fonction publique de la capitale nationale, composée du ministre en chef, du secrétaire en chef et du secrétaire principal, pour décider des questions de service à Delhi. Les décisions de l’Autorité seront prises par vote à la majorité, ce qui signifie que deux bureaucrates nommés par l’Union pourraient annuler la décision du ministre en chef. En outre, l’ordonnance prévoit qu’en cas de désaccord entre l’Autorité et le lieutenant-gouverneur (LG), la décision du LG prévaut. L’ordonnance soulève de multiples questions juridiques et politiques concernant le fédéralisme, la démocratie, la responsabilité bureaucratique, l’élaboration des lois exécutives et le contrôle judiciaire. Plusieurs partis d’opposition, à l’exception du Congrès, ont soutenu le gouvernement du Parti Aam Aadmi (AAP) dans son opposition à l’ordonnance. Le chef du Congrès, Ajay Maken, a déclaré que “les principes du fédéralisme coopératif ne conviennent pas” à Delhi puisqu’il s’agit de la “capitale nationale”. Dans ce contexte, il est important d’examiner comment les idées du fédéralisme s’intègrent dans des contextes uniques tels que Delhi.

Le fédéralisme asymétrique et Delhi

La position de Delhi dans le régime constitutionnel fédéral de l’Inde n’est pas simple. La Cour suprême, dans son verdict du 11 mai, avait noté que l’ajout de l’article 239AA dans la Constitution accordait au Territoire de la capitale nationale de Delhi (NCTD) un statut « sui generis ». La Cour a jugé qu’il n’y avait pas de « classe homogène » de territoires et d’États de l’Union ; au contraire, la Constitution de l’Inde contient plusieurs exemples d’arrangements spéciaux de gouvernance qui traitent les unités fédérales différemment les unes des autres. Elle a noté que les dispositions particulières pour les États au titre de l’article 371 s’apparentent à un « fédéralisme asymétrique » destiné à « accommoder les différences et les spécificités des régions ».

Les spécialistes du fédéralisme soutiennent depuis longtemps que pour les pays ayant des clivages sociaux profonds selon des critères ethniques, linguistiques et culturels, un modèle asymétrique de fédéralisme, qui tient compte des intérêts de divers groupes sociaux par le biais d’unités territoriales, est souhaitable. Le système fédéral indien a été décrit comme asymétrique en raison du statut spécial qu’il accordait au Jammu-et-Cachemire en vertu de l’article 370 (avant sa dilution) et des protections spéciales en vertu de l’article 371 et des zones des 5e et 6e annexes.

Ce qui est frappant dans le jugement de la Cour, c’est qu’il a utilisé le cadre du fédéralisme asymétrique pour clarifier la position du NCTD dans le régime fédéral indien. Il a fait remarquer que bien que le NCTD ne soit pas un État à part entière, puisque son Assemblée législative est constitutionnellement chargée de légiférer sur les sujets des listes d’État et concurrentes, l’insertion de l’article 239AA a créé un “modèle fédéral asymétrique” pour le NCTD. Ainsi, alors que le NCTD reste un territoire de l’Union, le “statut constitutionnel unique qui lui est conféré en fait une entité fédérale”.

Si l’invocation du fédéralisme asymétrique pour Delhi est intéressante, la Cour a été spectatrice muette lorsque cette idée a été anéantie au Jammu-et-Cachemire. Néanmoins, une articulation des principes sous-jacents du fédéralisme dans ce cas est la bienvenue. La Cour a noté que les principes du fédéralisme et de la démocratie sont liés puisque l’exercice du pouvoir législatif par les États donne effet aux aspirations des citoyens et que le fédéralisme crée une « double manifestation de la volonté publique » dans laquelle les priorités des deux ensembles de gouvernements « ne sont pas juste destinés à être différents, mais sont destinés à être différents ». Une expression aussi claire du principe fédéral perce les exhortations creuses du «fédéralisme coopératif» qui ont été militarisées pour centraliser la politique indienne.

Le droit et la politique du fédéralisme

L’ordonnance présidentielle est problématique à différents niveaux. Premièrement, l’acte rapide et effronté du gouvernement d’annuler un jugement de la Cour constitutionnelle n’augure rien de bon pour l’indépendance judiciaire. Si le législateur peut modifier la base juridique d’un jugement, il ne peut pas directement l’annuler. En outre, l’élaboration des lois par l’exécutif par voie d’ordonnance, comme l’a jugé la Cour suprême dans l’affaire DC Wadhwa (1987), ne sert qu’à « répondre à une situation extraordinaire » et ne peut être « pervertie à des fins politiques ». Plus important encore, ajouter un sujet supplémentaire d’exemption (services) aux exemptions existantes (terres, ordre public et police) du pouvoir législatif de Delhi énumérées à l’article 239AA, sans modifier la Constitution, est sans doute un acte de subterfuge constitutionnel. Enfin, la création d’une autorité de la fonction publique où les bureaucrates peuvent annuler un ministre en chef élu détruit les normes établies de longue date sur la responsabilité bureaucratique.

Pour toutes ces raisons, l’ordonnance est une attaque directe contre le fédéralisme et la démocratie. Une telle prise de pouvoir éhontée par le gouvernement de l’Union doit être combattue par tous ceux qui se soucient de l’avenir de l’Inde en tant que démocratie fédérale. Cependant, les partis d’opposition ne prennent pas souvent position sur le fédéralisme sur les premiers principes ou ne l’articulent pas comme une idée normative. Par conséquent, l’AAP a applaudi la dilution de l’article 370, et maintenant le Congrès refuse de s’opposer à cette ordonnance. Cela pose des limites au fédéralisme pour agir comme une idée contre-hégémonique. Alors que les fondements du constitutionnalisme indien sont menacés, nous avons besoin d’une nouvelle politique du fédéralisme qui reflète et articule de manière cohérente les valeurs sous-jacentes du fédéralisme.

Mathew Idiculla est consultant juridique et professeur invité à l’Université Azim Premji, Bengaluru