La politique de cohésion, soutenue par les fonds structurels, est la principale politique d’investissement de l’Union européenne, visant à la cohésion économique, sociale et territoriale et donc à la réduction des disparités entre les régions des États membres. Formulée en prévision de la création du marché unique, la politique de cohésion soutient depuis plus de trente ans les efforts des régions européennes en retard vers la convergence, avec des résultats mitigés. Parmi les principales Régions qui, au fil des ans, ont principalement bénéficié des investissements de la politique figurent celles du Mezzogiorno italien, mais aussi d’autres pays méditerranéens comme la Grèce et l’Espagne, de l’Irlande, ainsi que, à partir de 2004, de la nouvelle États membres de l’Europe de l’Est. La politique s’adresse à toutes les Régions de l’UE avec des contributions de montants différents en fonction de leur situation économique ; il comprend également une fenêtre de coopération territoriale, qui soutient des programmes transfrontaliers, transnationaux et interrégionaux.
Priorités européennes et nationales
La programmation de la politique de cohésion est pluriannuelle – en ligne avec le budget européen – et prévoit l’identification d’une série de priorités d’investissement, définies au niveau de l’UE puis détaillées au niveau national dans l’accord de partenariat. L’accord est signé par l’État membre et la Commission européenne après un processus de consultation du partenariat économique et social et définit la répartition des ressources entre les programmes nationaux et les programmes régionaux. Pour la programmation actuelle, les thèmes prioritaires incluent ceux d’une Europe plus intelligente, plus verte, connectée, sociale, proche des citoyens. Les thèmes d’intervention reflètent les priorités d’un certain modèle de développement : ce n’est pas un hasard si les premiers thèmes sont ceux d’une Europe plus intelligente et plus verte, c’est-à-dire les investissements dans l’innovation, la durabilité et les technologies vertes. D’autre part, il y a aussi une certaine continuité dans les investissements, liée à la stratégie de développement à long terme d’un certain territoire mais probablement aussi à un certain mécanisme d’inertie, car au fil des années des acteurs à différentes échelles se sont structurés autour du politique.
Entre centralisme et régionalisme
De même, les mécanismes de gouvernance de la politique de cohésion sont également influencés par le contexte mais également caractérisés par la continuité. La naissance de la politique de cohésion, à la fin des années 1980, s’inscrit dans une phase bien précise du débat sur le développement économique, caractérisée par un régionalisme croissant face à la crise des modèles d’intervention centralisateurs (exemple : l’expérience italienne de Cassa per il Mezzogiorno), ainsi que la centralité du débat sur les inégalités. La politique identifie donc les Régions comme des territoires d’intervention, dans le but explicite de réduire les disparités ; dans certains cas (dont l’Italie), les Régions ont également un rôle central dans la gestion des fonds. Bien que le modèle d’intervention soit toujours le même, le rôle des Régions comme objet et sujet d’intervention a été questionné dans divers domaines ces dernières années. Du point de vue du débat sur le développement, la question des inégalités et de la convergence s’est essoufflée, surtout en raison des difficultés croissantes auxquelles sont confrontés même les territoires « développés ».
Le débat sur les modèles d’intervention
Les théories néolibérales ont également été proposées à nouveau, qui soutiennent la possibilité de concentrer les investissements dans des zones déjà avancées pour améliorer le bien-être général d’un pays, plutôt que de se concentrer sur les zones défavorisées. D’un point de vue opérationnel, les rares résultats obtenus dans certains territoires ont stimulé un débat sur les modèles d’intervention les plus efficaces ; en Italie, récemment, le modèle de cohésion a souvent été comparé à l’expérience centralisée de gestion du PNRR, et le nouveau gouvernement a entamé une refonte de la gouvernance en officialisant la suppression de l’Agence pour la Cohésion des Territoires en février dernier.
Bien que la période de programmation actuelle en soit encore à ses balbutiements, un débat animé a déjà commencé parmi les universitaires sur l’avenir de la politique de cohésion. Au sein de l’UE, un panel d’experts a été formalisé pour identifier les questions critiques et définir des lignes d’action conformes à une habitude de la direction générale des politiques régionales (DG REGIO) qui est de laisser un large espace de réflexion de la planification à l’autre, dans le but d’améliorer la politique et de la rendre plus efficace. Il n’est pas facile d’entamer une réflexion face à de nombreuses inconnues sur l’avenir, à commencer par ce que sera la composition du budget communautaire, aussi parce que les enjeux sont très importants. L’un des objectifs les moins annoncés mais les plus concrets de la politique depuis les années 1980 a été de maintenir vivant l’intérêt et l’engagement pour le processus d’intégration de la part de tous les territoires, même les plus marginaux. C’est un objectif toujours valable, qui a en effet acquis une nouvelle centralité face à l’affaiblissement du projet européen auquel nous avons assisté ces dernières années.
