Article invitéPouvoir fiscal municipal dans la péréquation financière de l’État – liberté économique

Dans le cadre de la péréquation financière de l’État, les impôts communaux sont considérés comme représentant 75 pour cent de la solidité financière des États. Le crédit partiel désavantage les pays dont la capacité fiscale locale est inférieure à la moyenne. Les allocations supplémentaires fédérales pour capacité fiscale locale disproportionnée ne compensent pas cet effet, mais provoquent à leur tour des effets compensatoires non systématiques. L’article explique l’ampleur des distorsions et présente une option de réforme.

L’objectif de la péréquation financière de l’État est avant tout d’assurer un niveau de ressources financières plus égalitaire pour les États par rapport à leurs besoins financiers. Dans ce but, trois instruments ont été utilisés depuis 2020 : (1) la péréquation des taxes de vente entre les États, (2) les allocations supplémentaires fédérales générales et (3) les allocations supplémentaires fédérales pour capacité fiscale locale disproportionnée.

Des normes divergentes en matière de péréquation financière

La péréquation de la taxe de vente et les allocations supplémentaires fédérales générales sont basées sur des indicateurs uniformes de solidité financière et de besoins financiers. Le système est basé sur des mesures de solidité financière, qui incluent 75 pour cent non seulement des recettes fiscales des États mais également de celles de leurs municipalités. Pour déterminer les demandes d’indemnisation et les obligations d’indemnisation, les mesures de solidité financière sont liées aux besoins pondérés par la population ou aux mesures de compensation respectives. 1)

Les dotations de la fiscalité communale suivent une toute autre logique. Si la capacité fiscale municipale d’un pays tombe en dessous de 80 pour cent de la moyenne du pays, la différence par rapport à cette valeur est compensée de 53,5 pour cent. La capacité relative d’imposition communale comme référence pour la compensation ne correspond pas au système de base de péréquation financière de l’État. Il n’est donc pas surprenant que la répartition du pouvoir fiscal municipal produise des effets de nivellement excessif (vraisemblablement inconstitutionnels), c’est-à-dire que les pays bénéficiaires peuvent dépasser d’autres pays dotés d’un pouvoir financier auparavant plus élevé (Scherf 2023).

Calcul faussé de la capacité fiscale communale

En fait, les allocations fiscales municipales constituent une concession non systématique aux États est-allemands pour leurs allocations spéciales qui ont expiré en 2019. Cela ne signifie toutefois pas qu’une capacité fiscale communale relativement faible ne puisse justifier un besoin particulier de compensation. Alors que la capacité fiscale inférieure à la moyenne de l’État est entièrement prise en compte dans la mesure de la solidité financière, la capacité fiscale municipale inférieure à la moyenne n’est reflétée qu’à 75 pour cent. Le tableau 1 montre que cela entraîne des distorsions dans la péréquation financière de l’État.

Les trois pays considérés A, B et C ont la même capacité fiscale globale ou capacité financière (FK) à 6 000 euros par habitant. Cependant, la capacité fiscale communale (SKG) est supérieure à la moyenne de 1 680 euros par habitant dans le pays A et inférieure à la moyenne dans le pays C, alors que le pays B atteint exactement cette valeur. À l’inverse, la capacité fiscale du pays est inférieure à la moyenne dans le pays A et supérieure à la moyenne dans le pays B. 2) En raison de la prise en compte partielle des impôts communaux, l’indice de solidité financière (FMZ) de tous les Länder est en deçà de leur solidité financière réelle, mais à des degrés divers. Le rapport entre l’indicateur de solidité financière et la solidité financière (FMZ/FK) est déterminé par la part de la solidité fiscale communale dans la solidité financière (SKG/FK).

La mesure de la solidité financière détermine si un pays est un contributeur net ou un bénéficiaire net. Dans le cas présent, tous les pays sont en moyenne financièrement solides et ne devraient donc ni recevoir de compensations ni payer de contributions compensatoires. Cependant, en raison de la structure fiscale différente, le pays A a une mesure de solidité financière inférieure à la moyenne et le pays C a une mesure de solidité financière supérieure à la moyenne. En conséquence, le pays A devient un bénéficiaire net et le pays C devient un contributeur net. En conséquence, la reconnaissance partielle de la capacité fiscale locale discrimine les pays ayant une part de capacité fiscale locale inférieure à la moyenne et privilégie les pays ayant une part de capacité fiscale locale supérieure à la moyenne en matière de capacité financière.

Crédit partiel structurellement neutre de la capacité fiscale

Le problème structurel de l’inégalité de traitement entre les impôts nationaux et locaux peut être résolu de différentes manières. Tout d’abord, une prise en compte complète de la capacité fiscale municipale serait envisagée plutôt qu’une prise en compte partielle. Toutefois, un élargissement de l’assiette d’imposition augmenterait le volume des compensations et les charges aux frontières dans le cadre de la péréquation financière de l’État (Scherf 2020) augmentent considérablement. Elle devrait donc s’accompagner d’une réduction compensatoire des taux d’indemnisation.

La neutralité structurelle pourrait également être obtenue grâce à une légère modification du calcul du crédit d’impôt. Au lieu de l’inclusion asymétrique des impôts nationaux et locaux à respectivement 100 et 75 pour cent, la capacité fiscale totale pourrait être calculée avec un taux d’inclusion réduit uniforme égal au ratio FMZ-FK moyen de 0,93. Dans le tableau 1, les mesures de solidité financière des pays (FMZ 2) calculées à l’aide de cette méthode concordent à nouveau et signalent correctement que tous les pays ont la même solidité financière. 3)

La méthode de correction exposée peut facilement être appliquée à la péréquation financière de l’État 2022. La figure 1 montre les modifications de la péréquation de la taxe sur les ventes (USt) et des allocations supplémentaires fédérales générales (a BEZ), qui résultent d’une comptabilisation structurellement neutre des impôts nationaux et locaux par rapport au système actuel. 4) Cette correction profiterait, entre autres, à tous les États qui reçoivent actuellement des dotations fédérales supplémentaires en raison de leur capacité fiscale locale inférieure à la moyenne (BB, SN, MV, TH, ST, SL).

Surcompensation par le biais de dotations fiscales communales

Dans ce contexte, on pourrait penser que les allocations de capacité fiscale communale ont une fonction cachée dans la péréquation financière de l’État, à savoir compenser l’imputation disproportionnée de la capacité fiscale communale. Mais ce n’est pas le cas. Au contraire, la répartition de la capacité fiscale communale aboutit en réalité à une surcompensation massive des effets d’une capacité fiscale communale inférieure à la moyenne. À titre de comparaison, les colonnes vertes de la figure 2 montrent l’allégement supplémentaire accordé aux bénéficiaires de dotations fiscales communales (g BEZ) qui va au-delà de la compensation du désavantage structurel. Dans le système actuel, ils bénéficient d’une remise spéciale importante et infondée.

Si l’on avait voulu corriger les effets de distorsion du crédit partiel des impôts communaux lors de la réforme de la péréquation financière de l’État à partir de 2020, alors l’approche décrite ici d’un calcul structurellement neutre des paramètres de solidité financière aurait été la solution adéquate. Avec l’introduction de répartitions d’impôts communaux, qui ne suivent pas la logique du système, une distorsion bien pire de la péréquation financière de l’État s’est produite.

Il n’est en aucun cas impossible que la Cour constitutionnelle fédérale s’oppose à l’attribution de la capacité fiscale communale en cas de procès contre le système actuel de péréquation financière de l’État. Le législateur pourrait alors recourir à l’option proposée ici consistant à réduire symétriquement la capacité fiscale de l’État et des communes afin d’amortir la perte des allocations de capacité fiscale communale et en même temps d’améliorer le système de péréquation des capacités financières.

Remarques

1) Les pondérations en pourcentage de la population pour les impôts des États sont de 100 pour les États territoriaux et de 135 pour les villes-États. En principe, les mêmes valeurs s’appliquent aux impôts communaux, à l’exception de trois États régionaux qui reçoivent des poids de population accrus : Saxe-Anhalt 102, Brandebourg 103 et Mecklembourg-Poméranie occidentale 105.

2) Les valeurs du tableau 1 sont choisies pour être réalistes. En 2022, il en résulte les valeurs moyennes suivantes par habitant : SKL = 4 264, SKG = 1 554, FK = 5 818, FMZ = 5 429, SKG/FK = 0,267, FMZ/FK = 0,933.

3) Les deux méthodes réduisent le taux d’indemnisation effectif. Le taux de compensation formel, par exemple en matière de compensation de la taxe de vente, est de 63 pour cent. Dans le système actuel, le taux de compensation effectif basé sur la capacité fiscale communale est de 0,75 x 63 = 47,25 pour cent. Dans le modèle du tableau 1, le même taux de péréquation effectif pour les impôts nationaux et locaux est de 0,93 x 63 = 58,59 pour cent. En matière de répartition de la taxe sur le chiffre d’affaires, le modèle structurellement neutre conduit aux mêmes résultats qu’un crédit intégral de la totalité de la charge fiscale avec une réduction correspondante du taux de compensation.

4) Le calcul est effectué sous condition de neutralité fiscale. Compte tenu de la légère augmentation des dotations générales supplémentaires fédérales, la perte des dotations en matière de taxes communales sera compensée par une augmentation de la part des Länder dans la taxe sur les ventes.

Université Justus-Liebig de Giessen