Virginie-Occidentale c. EPA : implications pour le changement climatique et au-delà

Points clés

• La décision de la Cour suprême des États-Unis dans Virginie-Occidentale c. États-Unis. APE limite les options de l’EPA pour réglementer les émissions de gaz à effet de serre, mais l’agence peut toujours poursuivre les réductions d’émissions dans les centrales électriques individuelles et d’autres réglementations qui peuvent entraîner un déplacement indirect de la production d’énergie vers des sources à faibles émissions.
• L’approbation par la Cour de la doctrine des « questions majeures » signale une volonté de réaligner la séparation des pouvoirs de manière à restreindre l’État administratif. La méfiance de la Cour à l’égard de l’action de l’agence, combinée à son intérêt à faire revivre la doctrine de la non-délégation, est quelque chose que les entreprises doivent surveiller.
• De nombreux justiciables s’appuieront sur la doctrine des questions majeures pour contester les actions des agences fédérales, mais l’argument ne gagnera pas toujours du terrain.

Le dernier jour de son mandat de 2021, la Cour suprême des États-Unis a rendu une décision qui a des implications profondes pour le changement climatique et l’État administratif. Virginie-Occidentale c. États-Unis. APE a soutenu que l’Environmental Protection Agency (EPA) n’a pas le pouvoir, en vertu de la Clean Air Act, d’imposer des écarts d’émissions en déplaçant la production d’électricité des producteurs à plus fortes émissions vers des producteurs à faibles émissions. Cette approche dite de « changement de génération », a déclaré la Cour, représente une « question majeure » d’une importance économique et politique extraordinaire. La Cour a en outre expliqué – pour la première fois – qu’une agence administrative n’a pas le pouvoir de prendre des décisions sur de telles «questions majeures» à moins que le Congrès ne lui ait «clairement» donné une telle autorité. Ne trouvant pas une telle déclaration claire dans la section pertinente de la Clean Air Act, la Cour a jugé que les efforts de l’EPA en matière d’émissions de dioxyde de carbone s’étaient trop éloignés.

La décision de la Cour a des ramifications immédiates pour les efforts de l’exécutif dans la lutte contre le changement climatique, car l’EPA devra probablement se concentrer sur les réductions d’émissions dans les usines individuelles plutôt que dans l’ensemble du secteur. Et parce que le raisonnement de la Cour s’applique à tout effort majeur d’élaboration de politiques par une agence fédérale, les tribunaux inférieurs sont susceptibles de faire face à une foule de questions majeures qui entravent l’action de l’agence. Plus fondamentalement, la doctrine des questions majeures nouvellement sanctionnée reflète une Cour suprême désireuse de réaligner la séparation des pouvoirs de manière à minimiser l’état administratif.

Implications pour l’action contre le changement climatique

En cause dans Virginie-Occidentale était le Clean Power Plan (CPP) de l’administration Obama, qui cherchait à réduire les émissions de gaz à effet de serre des centrales électriques en utilisant une approche à trois volets :

1. Réduire les émissions de carbone dans les centrales électriques existantes en améliorant le taux de chaleur des centrales au charbon existantes pour une plus grande efficacité thermique ;
2. Augmenter la production d’électricité à partir des centrales au gaz naturel (qui émettent moins de carbone) et s’éloigner des centrales électriques au charbon ; et
3. Augmenter la production d’électricité renouvelable (à partir de sources telles que l’éolien et le solaire).

Les deuxième et troisième volets constituent le « changement de génération » en question. À l’époque, l’EPA affirmait que le transfert de génération était un élément clé de sa lutte contre le changement climatique, car se concentrer uniquement sur les émissions des centrales électriques individuelles ne permettrait pas d’atteindre les réductions d’émissions souhaitées.

Maintenant que la Cour suprême a rejeté l’approche de transfert de génération en l’absence de toute autre autorité du Congrès, l’EPA doit trouver de nouvelles façons d’atteindre l’objectif déclaré du président Joe Biden de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 50 % d’ici 2030 et d’atteindre une économie à zéro émission nette d’ici 2050. .

L’EPA devrait publier de nouvelles réglementations pour les centrales électriques existantes au début de 2023. Il reste à voir à quoi elles ressembleront après la Virginie-Occidentale, mais d’une manière générale, l’EPA peut viser des réductions au niveau de chaque centrale tout en essayant de réaliser un changement de génération. par des moyens indirects. Plus précisément, l’EPA peut fixer des limites individuelles d’émissions de gaz à effet de serre tant qu’elles sont basées sur le meilleur système éprouvé de réduction des émissions disponible et que l’agence ne dépend pas du transfert de génération pour atteindre les réductions prescrites.

Les réglementations pourraient exiger que les centrales à combustibles fossiles existantes mettent en œuvre des technologies telles que la capture et la séquestration du carbone (CSC) ou l’utilisation d’hydrogène propre. (Voir “Opportunités croissantes dans l’hydrogène propre. ») Les nouvelles centrales au charbon sont déjà tenues d’utiliser le CSC, et certains commentateurs ont déclaré que les investissements importants dans le changement climatique inclus dans la nouvelle loi sur la réduction de l’inflation pourraient faciliter l’imposition d’une telle exigence aux centrales existantes. Le projet de loi prévoit des crédits d’impôt pour les entreprises qui déploient des technologies telles que le CSC et utilisent de l’hydrogène propre.

De tels crédits d’impôt pourraient accroître l’utilisation de ces technologies, renforçant encore l’argument selon lequel il s’agit de systèmes éprouvés qui aident à réduire les émissions. De plus, étant donné que les tribunaux ont généralement exigé que certaines parties de la loi sur la qualité de l’air exigent une analyse coûts-avantages pour justifier de nouvelles réglementations, rendre ces technologies plus abordables pourrait contribuer à cette analyse et permettre le maintien de réglementations qui auraient autrement été déclarées arbitraires et capricieuses. .

La loi sur la réduction de l’inflation modifie également la loi sur la qualité de l’air pour désigner spécifiquement les gaz à effet de serre comme des « polluants atmosphériques ». Bien que Virginie-Occidentale c. États-Unis. APE n’a pas infirmé les décisions antérieures de l’EPA selon lesquelles les gaz à effet de serre sont soumis à la réglementation en vertu de la Clean Air Act, une telle catégorisation renforce sans doute le pouvoir de l’EPA de réglementer les gaz à effet de serre.

L’EPA peut également tenter d’atteindre En fait transfert de génération en imposant des réglementations sur les centrales à combustibles fossiles individuelles existantes qui rendent ces centrales trop coûteuses à exploiter, entraînant leur fermeture et un passage aux énergies renouvelables. Par exemple, l’EPA pourrait potentiellement poursuivre un certain nombre de réglementations environnementales pour les centrales à combustibles fossiles existantes qui ne réduiraient pas directement les émissions de gaz à effet de serre, mais rendraient la production d’électricité à base de combustibles fossiles moins compétitive par rapport aux énergies renouvelables. Ces réglementations pourraient inclure :

• des normes plus strictes sur le mercure et les toxiques atmosphériques pour réduire les émissions de mercure, d’arsenic et d’autres émissions provenant des centrales au charbon ;
• des normes nationales plus rigoureuses pour les petites particules et l’ozone; et
• une règle dite de «bon voisinage» qui réduit les émissions d’oxyde d’azote et de dioxyde de soufre à travers les frontières des États.

Si l’EPA poursuit de telles réglementations, elles seront probablement contestées sur un certain nombre de bases, y compris la question de l’analyse coûts-avantages. S’ils sont maintenus, cependant, ils pourraient aider à réaliser la transition de la production vers les énergies renouvelables que le CPP envisageait à l’origine.

Implications pour l’action de l’agence et l’État administratif

Virginie-Occidentale a également le potentiel d’affecter de nombreux efforts majeurs d’élaboration de politiques par les agences fédérales. Quelques jours après la décision de la Cour du 30 juin 2022, les justiciables ont commencé à invoquer la doctrine des questions majeures comme motif pour contester d’autres actions administratives. Par exemple, l’État du Texas s’est appuyé sur Virginie-Occidentale de faire valoir devant la Cour d’appel des États-Unis pour le cinquième circuit que la Commission de réglementation nucléaire (NRC) n’a pas le pouvoir, en vertu de la loi de 1954 sur l’énergie atomique, de délivrer une licence pour une installation privée de stockage de déchets radioactifs. Le stockage et l’élimination du combustible nucléaire, a fait valoir le Texas, est une question majeure, et le pouvoir de le réglementer n’est pas quelque chose que le Congrès a clairement donné à la NRC.

D’autres plaideurs s’appuieront presque certainement sur Virginie-Occidentale contester une foule d’actions de l’agence. La délimitation par la Cour des « questions majeures » – des décisions d’une grande « importance économique et politique », comme indiqué dans le Virginie-Occidentale opinion — est vaste et indéterminé. De nombreux justiciables pourront faire valoir qu’une action donnée de l’agence est politiquement source de division, affecte l’économie nationale, rompt avec les pratiques passées de l’agence ou s’écarte de ce que le Virginie-Occidentale Le tribunal a appelé la « voie traditionnelle » de l’agence. Les tribunaux inférieurs peuvent considérer cela comme un test « Je le sais quand je le vois », laissant la validité d’une action d’agence donnée à l’œil du juge qui regarde.

En même temps, la doctrine des questions majeures n’est pas illimitée. La Cour a souligné que la doctrine est réservée aux «cas extraordinaires». De nombreuses décisions d’agence n’auront tout simplement pas de signification économique et politique à l’échelle nationale, et le Congrès pourrait bien avoir clairement autorisé celles qui en ont. Ainsi, même si les «questions majeures» peuvent revenir souvent, elles ne gagneront pas toujours du terrain.

Mais même si la doctrine des questions majeures ne bouleverse pas en elle-même le droit administratif, la décision de la Cour dans Virginie-Occidentale a des implications fondamentales pour la séparation des pouvoirs et le rôle de l’État administratif. Alors que l’approche conservatrice moderne tend à favoriser le contrôle judiciaire de l’action des agences, de nombreux conservateurs – y compris le juge Antonin Scalia – ont favorisé la déférence envers les agences de l’exécutif élu plutôt que la déférence envers les juges non élus. Et comme l’a expliqué la juge Elena Kagan dans sa dissidence, “en ce qui concerne les délégations, il y a de bonnes raisons pour que le Congrès (dans des limites extrêmement larges) appelle les coups de feu”. Mais le Virginie-Occidentale La majorité adopte sans équivoque l’approche moderne : « les agences n’ont que les pouvoirs qui leur sont conférés par le Congrès », et les tribunaux décident quels pouvoirs le Congrès a conférés. Cette norme est logique d’un tribunal qui est sceptique quant à la capacité du Congrès à déléguer toute autorité législative à une autre branche (la soi-disant «doctrine de non-délégation»).

De plusieurs façons, Virginie-Occidentale a été annoncé par la décision de la Cour de 2019 dans Gundy c.États-Unis. Nominalement à propos de la loi sur l’enregistrement et la notification des délinquants sexuels (SORNA), la question centrale dans Gundy était de savoir s’il fallait ressusciter l’ancienne doctrine de non-délégation. Alors qu’une faible majorité n’a trouvé aucun problème de non-délégation avec SORNA, quatre juges – le juge en chef John Roberts et les juges Clarence Thomas, Samuel Alito et Gorsuch – ont exprimé leur volonté de revigorer la doctrine. Le juge Brett Kavanaugh n’a pas participé à Gundyqui a été discuté avant sa confirmation, mais Virginie-Occidentale montre une majorité désireuse de restreindre l’activité législative au pouvoir législatif.

La méfiance de la Cour à l’égard de l’action de l’agence, combinée à son intérêt à raviver la non-délégation, est quelque chose que les entreprises doivent surveiller et peut générer de nouvelles opportunités pour les justiciables de contester l’action du gouvernement.